Las redes de refugios civiles en toda Europa están descuidadas. Las inspecciones tras un ataque con drones cerca de una base británica en Chipre revelaron que muchos refugios estaban inutilizables, lo que reavivó el debate sobre la protección civil y el papel limitado de la UE.
Tras el impacto de un dron presuntamente de fabricación iraní en la base aérea de Akrotiri, en Chipre, en marzo, las inspecciones de emergencia descubrieron que unos 200 de los 2.500 refugios civiles registrados en la isla estaban inutilizables.
Los inspectores descubrieron aparcamientos bloqueados, sótanos utilizados como almacén, refugios llenos de basura y algunos lugares registrados en la aplicación SafeCY que no se pudieron localizar.
Se movilizaron equipos especializados, incluyendo ingenieros civiles del Ministerio del Interior y personal de diversas agencias, para agilizar las inspecciones. Las inspecciones intensivas comenzaron el 1 de marzo, seguidas de instrucciones para limpiar los refugios dos días después.
Chipre pone de relieve un problema que afecta a todo el continente: las redes de refugios civiles creadas durante la Guerra Fría se han deteriorado y la UE carece de autoridad directa para abordar este deterioro.
La UE tiene una autoridad directa muy limitada
Según el artículo 196 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la responsabilidad de la protección civil recae en cada nación. La UE solo puede prestar asistencia o coordinar. No puede imponer la construcción de refugios, financiar búnkeres ni establecer requisitos técnicos. El principio de subsidiariedad deja a Bruselas con escasa autoridad en esta cuestión a menos que todos los miembros acuerden modificar el tratado.
Lo que sí controla la UE es la capacidad de respuesta ante emergencias. El Mecanismo de Protección Civil de la Unión (MPCU), que opera a través del Centro de Coordinación de la Respuesta a Emergencias, permite a los Estados miembros solicitar asistencia cuando la capacidad nacional se ve desbordada. La reserva rescEU de la UE, una reserva de refugios temporales desplegables, puede movilizarse en respuesta.
Pero los refugios rescEU son unidades modulares, tiendas de campaña y campamentos prefabricados. Son infraestructura para desplazamientos, no búnkeres de defensa civil resistentes a explosiones.
Qué ofrece rescEU y cuánto cuesta
La UE ha comprometido más de 196 millones de euros para las reservas de refugio de rescEU en seis Estados miembros para el período 2021-2027.
Suecia posee la mayor reserva: 40,4 millones de euros en reservas financiadas por la UE, con capacidad para 36.000 personas, incluyendo unidades preparadas para el invierno con baños y duchas, almacenadas en Vålberg y Kristinehamn y gestionadas por la Agencia Sueca de Contingencias Civiles. Polonia está construyendo seis “ciudades contenedor” desplegables, cada una de las cuales puede ensamblarse en un plazo de 10 a 14 días, con un coste de 35,5 millones de euros. Croacia, Eslovenia, España y Rumanía cuentan con reservas adicionales.
Cualquier Estado miembro de la UE, incluido Chipre, puede solicitar estas reservas a través del UCPM, y la UE cubre hasta el 100% de los costes de transporte y logística. Sin embargo, estas reservas están destinadas a situaciones de desplazamiento como inundaciones, terremotos o movimientos de población debido a conflictos, no a albergar a civiles durante un ataque.
Chipre podría solicitar albergar su propia reserva rescEU, siguiendo el modelo sueco, utilizando fondos de la UE en lugar de recursos nacionales. Hasta la fecha, no se ha presentado ninguna solicitud al respecto.
Las lecciones de Ucrania
La prueba más importante de la capacidad de refugio de emergencia de la UE se produjo después de la invasión de Ucrania por parte de Rusia en 2022.
A través del UCPM, la UE entregó más de 140.000 toneladas de ayuda por un valor total de 796 millones de euros. La ayuda específica para refugios ascendió a 62,3 millones de euros, incluyendo más de 3.000 unidades de vivienda prefabricadas para 30.000 personas, 16.000 camas y millones de mantas y tiendas de campaña. Los suministros se trasladaron a través de centros logísticos en Polonia y Rumanía antes de llegar a las provincias en primera línea, como Járkov, Donetsk y Zaporiyia, que recibieron aproximadamente entre el 50% y el 60% de los materiales de refugio.
La operación confirmó que la UE puede movilizarse con rapidez y a gran escala, pero también confirmó sus limitaciones. Las estaciones de metro reforzadas y los refugios antiaéreos de Ucrania se construyeron y financiaron a nivel nacional; la UE proporcionó ayuda a las personas desplazadas, no protección a quienes se refugiaban en sus hogares.
Amplia brecha en la cobertura de refugios civiles
La brecha entre los Estados miembros de la UE en términos de cobertura de refugios civiles es amplia.
Finlandia opera 50.500 refugios que cubren al 85% de su población de 5,5 millones de habitantes, mantenidos bajo una doctrina de defensa total con sótanos de doble uso y edificios públicos integrados en la red. Los países nórdicos y bálticos están, en general, bien preparados, y Estonia y Letonia están ampliando la capacidad de refugio en escuelas y hospitales.
Alemania cuenta con menos de 600 búnkeres en funcionamiento, que cubren aproximadamente al 0,5% de su población. El gobierno federal ha anunciado planes para invertir hasta 30 000 millones de euros para crear capacidad para un millón de personas de aquí a 2030, un programa que aún se encuentra en fase de licitación inicial.
Tras décadas de desmantelamiento, los Países Bajos prácticamente no cuentan con capacidad de refugio funcional, y no se ha anunciado ningún programa importante de reactivación. Francia, Italia y España también tienen una cobertura mínima, con una planificación de emergencias centrada principalmente en desastres naturales más que en amenazas militares.
Chipre inició su programa de viviendas en 1999 reutilizando espacios subterráneos existentes en lugar de construir nuevos. El gobierno está elaborando una legislación que exige que los espacios subterráneos de los nuevos edificios de apartamentos se utilicen como viviendas, ofreciendo incentivos de construcción a promotores privados.
¿Qué influencia tiene Bruselas?
Sin una modificación del tratado, no es posible establecer normas de vivienda obligatorias en toda la UE. Sin embargo, la UE mantiene instrumentos de política menos restrictivos.
El fondo de prevención y preparación del UCPM, dotado con 1260 millones de euros, apoya evaluaciones nacionales de riesgos, auditorías de refugios y ejercicios transfronterizos. Los mecanismos de revisión por pares podrían contribuir a extender el modelo finlandés a otros estados. Tras una crisis, los fondos de cohesión podrían utilizarse para modernizar los refugios en virtud de la Cláusula de Solidaridad de la UE.
La UE no ha puesto en marcha ningún programa específico destinado a infraestructuras permanentes de refugio civil en los Estados miembros. No se han identificado subvenciones de preparación específicas para Chipre en el marco de los ciclos actuales de financiación del UCPM.
Por ahora, Europa está reevaluando sus capacidades de defensa civil tras décadas de declive. Alemania está invirtiendo decenas de miles de millones, Finlandia sigue estando bien preparada y Chipre trabaja para restablecer su red de refugios.
Los recursos de emergencia de la UE son eficaces para responder a las crisis, como se demostró en Ucrania. Sin embargo, la UE tiene una influencia limitada sobre la infraestructura de refugios civiles antes de una crisis. Los gobiernos nacionales conservan la responsabilidad principal, mientras que Bruselas se mantiene prácticamente al margen.