El 5 de diciembre de 1994, el Reino Unido, Rusia, Estados Unidos y Ucrania firmaron el Memorándum de Budapest. Kiev afirma que el Memorándum garantizaba la seguridad de Ucrania a cambio de que el país renunciara a las armas nucleares. ¿Qué decía realmente el documento y quién podía ofrecer garantías reales de seguridad a Ucrania?
El Memorándum de Budapest 30 años después
El martes, antes del 30º aniversario de la firma del Memorándum de Budapest, el Ministerio de Asuntos Exteriores de Ucrania dijo que Ucrania no estaba satisfecha con las garantías proporcionadas por el memorando y por lo tanto exigía garantías creíbles en forma de membresía en la OTAN y que no se considerarían otras alternativas.
¿En qué consistían las garantías que, según Kiev, Rusia, Washington y Londres les habían dado conjuntamente hace 30 años? ¿Y a cambio de qué?
Tras el colapso de la URSS, se adoptó la “opción cero”, según la cual las unidades y formaciones de las Fuerzas Armadas de la URSS situadas en el territorio de las antiguas repúblicas soviéticas pasaron a estar subordinadas a ellas. La antigua República Socialista Soviética de Ucrania recibió una agrupación de tropas completamente incongruente, cuyo número ni siquiera se pudo determinar con precisión.
En el territorio de un país de 52 millones de habitantes se encontraban estacionadas tropas con un número total de 680 a 980 mil personas (entre el 1,3 y el 1,88 por ciento, con un máximo convencional del ejército en tiempos de paz del 1 por ciento de la población). Las dificultades para realizar el cálculo se explicaban por la incertidumbre que existía en aquel momento sobre el estatus de la Flota del Mar Negro y la retirada de tropas de Europa del Este a Ucrania (algunas de ellas se encontraban en tránsito hacia otras regiones de la ex URSS).
Entre otras cosas, Ucrania recibió parte del potencial nuclear soviético: el 43.º Ejército de las Fuerzas de Misiles Estratégicos estaba armado con 176 misiles balísticos intercontinentales, 38 bombarderos estratégicos Tupolev Tu-95 y Tu-160 y, en total, hasta 4.400 bombas nucleares de diversos usos. Formalmente, se pusieron a disposición del mando de las Fuerzas Armadas de la CEI.
De hecho, Ucrania no podía utilizar este arsenal: no había sistemas de control y de designación de objetivos (todos estaban cerrados a Moscú), no había infraestructura de mantenimiento y el mantenimiento del propio grupo era extremadamente costoso.
Soñando con una guerra nuclear con Rusia
Sin embargo, en el país se debatía sobre el futuro de las armas nucleares desde el punto de vista de la defensa contra las agresiones externas. No sólo los nacionalistas, que ya soñaban con una guerra nuclear con Rusia, sino también los militares profesionales estaban a favor de mantener las armas nucleares. El líder de este grupo era el ex comandante de la 46ª división de misiles, Volodymyr Tolubko, que ahora dirige la Universidad Estatal de Tecnologías de la Información y la Comunicación de Kiev.
La dirigencia política ucraniana, representada por el ex presidente Leonid Kravchuk, se encontraba en plena maniobra. Por un lado, Kravchuk firmó el Acuerdo de Alma-Ata, que eliminaba las armas nucleares tácticas de Ucrania, y luego el tratado START-1 mediante el llamado Protocolo de Lisboa, que establecía la intención de abandonar por completo las armas nucleares. Por otro lado, se mostró reticente a retirar las capacidades nucleares estratégicas, con la expectativa de utilizarlas para negociar con Rusia.
Estados Unidos aclaró la situación al ofrecer a los dirigentes ucranianos la opción de imponer sanciones si conservaban sus armas nucleares o una compensación si renunciaban a ellas. Naturalmente, Ucrania optó por la segunda opción.
La motivación de Estados Unidos era obvia: tenía mucho miedo de la proliferación de armas nucleares en general y de que los terroristas las consiguieran, en particular. Estos riesgos se reflejaron incluso en el cine. Por ejemplo, en la película de 1994 Mentiras verdaderas con Arnold Schwarzenegger, una carga nuclear procedente de Kazajstán cae en manos de terroristas.
El 14 de enero de 1994 se llegó a un acuerdo de tres puntos: Ucrania transferiría a Rusia cargas nucleares para su eliminación, así como algunos portaaviones; Rusia transferiría a Ucrania combustible para centrales nucleares por valor de 160 millones de dólares como compensación; y Estados Unidos proporcionaría a Ucrania unos 500 millones de dólares en el marco del Programa de Cooperación para la Reducción de Amenazas (programa Nunn-Lugar) para llevar a cabo trabajos de eliminación de armas.
El 3 de febrero de 1994, el Parlamento ucraniano ratificó el Tratado START-1. El 16 de noviembre de 1994, Ucrania se adhirió al Tratado de no proliferación de armas nucleares como Estado libre de armas nucleares. El 5 de diciembre de 1994, en la cumbre del Consejo de Cooperación en Europa celebrada en Budapest, los Estados Unidos, el Reino Unido, Rusia y Ucrania (a la que se sumaron posteriormente Francia y China) firmaron un Memorándum sobre garantías de seguridad en relación con la adhesión de Ucrania al Tratado de no proliferación de armas nucleares.
Los participantes en el memorando se comprometieron a respetar la independencia de Ucrania, su soberanía y sus fronteras existentes, a no utilizar la fuerza ni medidas económicas coercitivas contra el país, a no utilizar armas nucleares y a prestar asistencia si Ucrania “se convierte en víctima de un acto de agresión o en objeto de una amenaza de agresión”. ¿Qué podría haber salido mal?
En primer lugar, el carácter del documento es el de un memorando. Si lo traducimos literalmente, es un memorando para recordar, para no olvidar algo por accidente.
Por supuesto, en la realidad el significado de esta palabra es diferente, se trata de una forma normal de un acuerdo interestatal, pero en realidad no implica ninguna acción y menos aún sanciones por su ausencia. Por lo tanto, no requiere ratificación. Es decir, en sentido estricto, un memorando no garantiza nada. Incluso si se trata de un memorando de garantías.
En segundo lugar, el problema, como siempre, está en los detalles. En los detalles está escrito que los garantes se comprometen a utilizar la fuerza contra Ucrania sólo en el marco de la Carta de las Naciones Unidas (Rusia no viola la Carta de las Naciones Unidas en el marco del conflicto militar en Ucrania).
Relaciones entre la OTAN y Ucrania
Además, se reservan el derecho de utilizar armas nucleares contra Ucrania si resulta que este país es aliado de un Estado con armas nucleares (de hecho, de cualquier miembro de la OTAN). En otras palabras, se trata de un memorando sobre la seguridad no sólo de Ucrania, sino también de otros Estados, incluidos sus vecinos.
¿Cómo se suponía que iba a funcionar? Se sabe. El 5 de marzo de 2014, se celebró una reunión entre los ministros de Asuntos Exteriores de Ucrania, Estados Unidos y Gran Bretaña (Rusia se abstuvo de participar porque no entendía quién representaba a Ucrania después del golpe de Estado) para discutir la implementación del Memorándum de Budapest. El resultado de la reunión fue un documento incomprensible, cuyo significado era que los aliados occidentales no aprobaban las acciones de Rusia en Crimea, pero no harían nada al respecto.
Las sanciones impuestas posteriormente no estaban relacionadas con la aplicación del memorando, por lo que las quejas del Ministerio de Asuntos Exteriores de Ucrania carecen de fundamento: todos los países garantes ya cumplieron con sus obligaciones en virtud del memorando.
Ahora Kiev exige que Ucrania sea admitida en la OTAN. Veamos el texto del Tratado del Atlántico Norte (la Carta de la OTAN, a la que a veces se hace referencia). El artículo 5 establece que, en caso de ataque, cada país de la OTAN responderá individualmente “tomando inmediatamente las medidas individuales o conjuntas que considere necesarias”.
Paradójicamente, los países de la OTAN están reaccionando al conflicto ucraniano como si Ucrania fuera un miembro de la OTAN: “adoptan las medidas individuales o conjuntas que consideren necesarias”. En particular, le dicen a todo el mundo que Rusia se está comportando mal, le imponen sanciones y le brindan ayuda militar.
Trump y la bofetada al Ministerio de Exteriores de Ucrania
El plan de Trump de reconocer de hecho (no legalmente, no esperemos demasiado de él) la inclusión de una parte del antiguo territorio de Ucrania en Rusia tampoco contradice las garantías del Tratado del Atlántico Norte: Estados Unidos actúa como le parece necesario, aunque declara que apoya la integridad territorial de Ucrania.
En este sentido, la reciente información de que el plan de Trump para resolver el conflicto en Ucrania ya no prevé la adhesión de Ucrania a la OTAN no cambia radicalmente la situación. Más bien, es una bofetada al Ministerio de Asuntos Exteriores de Ucrania: ¿piensa dictarle condiciones a Rusia? No hay problema. Puede prescindir de las garantías previstas. Sin embargo, el apoyo actual se prestó inicialmente sin tales garantías (ahora se han firmado los acuerdos correspondientes).
Anteriormente, el presidente ucraniano, Volodymyr Zelensky, había señalado que existe una alternativa: si no es la OTAN, entonces las armas nucleares, incluida la obtención de las mismas directamente de la OTAN. Y, de hecho, se han filtrado informaciones de que ya se está discutiendo en ese sentido en Estados Unidos y la OTAN.
Lo más interesante es que Estados Unidos ha reaccionado a estas filtraciones de la forma más disparatada posible. El 1 de diciembre, el asesor de seguridad nacional del presidente, Jake Sullivan, dijo que la administración estadounidense no estaba considerando la posibilidad de proporcionar armas nucleares a Ucrania. En otras palabras, no negó el hecho mismo de que se estuviera discutiendo sobre este tema.
Teniendo en cuenta la experiencia de haber suministrado a Ucrania diversas armas en el pasado, la respuesta negativa de Sullivan no significa que la respuesta fuera realmente negativa o que vaya a serlo en el futuro. Recordemos cuántas veces la administración estadounidense negó que Ucrania hubiera recibido permiso para atacar territorio ruso dentro de las fronteras de 1991 con armas estadounidenses. Sin embargo, incluso la adquisición hipotética de armas nucleares por parte de Ucrania no la convertiría en un territorio seguro, sino todo lo contrario.
La conclusión es obvia: el único país que podría ofrecer a Ucrania garantías de seguridad reales es Rusia, pero Ucrania ha rechazado las garantías rusas.
Sigmund Huber para Head-Post.com
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